一、什么是失業保險？他有哪些特點？
失業保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫安置和國有企業下崗職工基本生活保障和再就業等方面，其中社會保險包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險五個項目。
失業保險具有如下幾個主要特點：
一是普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動者失業后的基本生活而建立的，其覆蓋范圍包括勞動力隊伍中的大部分成員。因此，在確定適用范圍時，參保單位應不分部門和行業，不分所有制性質，其職工應不分用工形式，不分家居城鎮、農村，解除或終止勞動關系后，只要本人符合條件，都有享受失業保險待遇的權利。分析我國失業保險適用范圍的變化情況，呈逐步擴大的趨勢，從國營企業的四種人到國有企業的七類九種人和企業化管理的事業單位職工，再到《失業保險條例》規定的城鎮所有企業事業單位及其職工，充分體現了普遍性原則。
二是強制性。它是通過國家制定法律、法規來強制實施的。按照規定，在失業保險制度覆蓋范圍內的單位及其職工必須參加失業保險并履行繳費義務。根據有關規定，不履行繳費義務的單位和個人都應當承擔相應的法律責任。
三是互濟性。失業保險基金主要來源于社會籌集，由單位、個人和國家三方共同負擔，繳費比例、繳費方式相對穩定，籌集的失業保險費，不分來源渠道，不分繳費單位的性質，全部并入失業保險基金，在統籌地區內統一調度使用以發揮互濟功能。
二、失業保險基金由哪幾項構成？
《失業保險條例》規定：失業保險基金由下列各項構成：（一）城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工繳納的失業保險費；（二）失業保險基金的利息；（三）財政補貼；（四）依法納入失業保險基金的其他資金。
失業保險基金是社會保險基金中的一種專項基金。其特點：一是強制性。即：國家以法律規定的形式，向規定范圍內的用人單位、個人征繳社會保險費。繳費義務人必須履行繳費義務，否則構成違法行為，承擔相應的法律責任。也就是說，哪些單位、哪些人員要繳費，如何繳費都是由國家規定的，單位或個人沒有選擇的自由。二是無償性。即：國家征收社會保險費后， 不需要償還，也不需要向繳費義務人支付任何代價。三是固定性。即：國家根據社會保險事業的需要，事先規定社會保險費的繳費對象、繳費基數和繳費比例。在征收時，不因繳費義務人的具體情況而隨意調整。固定性還體現在社會保險基金的使用上，實行專款專用。
建立失業保險基金是失業保險制度的重要內容。其他國家一般采取五種方式籌集失業保險所需資金：一是由雇主和雇員雙方負擔；二是由雇主和國家雙方負擔；三是由雇員和國家雙方負擔；四是由國家、雇員和雇主三方負擔；五是全部由雇主負擔。全部由雇主負擔失業保險所需資金的國家，主要采取征收保險稅的辦法，目前只有個別國家采用。各國主要采取的是征繳費用、建立基金的方式。 我國失業保險制度建立以來，一直實行基金制，在基金來源上采取用人單位繳費和財政補貼的方式。實踐證明，基金制與我國經濟發展水平是相適應的，可以為失業保險提供穩定的資金來源。但由于只限于用人單位繳費，職工個人不繳費，造成收繳數額有限，基金承受能力弱。若大幅度提高征繳比例，勢必增加用人單位負擔。在目前國家財力尚不充足和一些企業經營狀況較為困難的情況下，適當提高用人單位繳費比例，并實行個人繳費較為可行，也有利于增強職工個人的保險意識。
失業保險費是失業保險基金的主要來源。因此，城鎮企事業單位及其職工應當按照規定，及時、足額繳納失業保險費，以保證基金的支付能力，切實保障失業人員基本生活和促進再就業所需資金支出。發展失業保險事業是國家的一項重要職責，一方面政府要組織好失業保險費的征繳和管理工作，另一方面在失業保險費不能滿足需要時，也有責任通過財政補貼的形式保證基金支出的需要。征繳的失業保險費按規定存入銀行或購買國債，取得的利息收入并入基金，這是保證基金不貶值的重要措施。其他資金是指按規定加收的滯納金及應當納入失業保險基金的其他資金。罰款不在此列。
三、失業保險基金在什么范圍內統籌使用？
《失業保險條例》（以下簡稱《條例》）規定：失業保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌；其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府規定。
統籌層次是指失業保險基金在一定的行政區域內實行統一籌集、管理和使用的管理形式。1993年《國有企業職工待業保險規定》規定，失業保險基金實行市、縣統籌。《條例》在此基礎上，對統籌層次作了相應調整。提高統籌層次，有利于發揮失業保險的互濟作用，增強基金承受能力。
《條例》根據不同地區經濟發展水平和失業保險工作現狀，規定了相應的統籌形式。規定直轄市和設區的市實行全市統籌，這將原來大部分實行縣級統籌的地區提高為市級（地級市）統籌。這樣規定主要考慮直轄市和設區的市經濟發展水平相對較高，工作基礎較好，市場就業機制正在逐步形成，有條件實行全市統籌。在具體實施過程中，各地可以結合實際情況，確定不同的全市統籌的實現方式，可以統一管理和調度使用全部基金，也可以統籌調劑使用部分基金，以充分發揮基金保障失業人員基本生活和促進再就業的功能。其他地區的統籌層次，由各省、自治區根據情況確定。
根據我國行政區劃，城市分為三種：一是直轄市，目前有北京市、天津市、上海市和重慶市；二是地級市，即設區的市，截止1997年底，全國共有設區的市222個，市轄區727個；三是縣級市，全國共有縣級市442個。其他行政區域包括72個地區（主要分布在中西部地區）、30個自治州（主要分布在云南、青海、新疆等省、自治區），8個盟（全部在內蒙古自治區），這些行政區域所轄936個縣。
四、參加失業保險的單位和個人應繳納的失業保險費如何計算？
《失業保險條例》規定：城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%繳納失業保險費。城鎮企業事業單位職工按照本人工資的1%繳納失業保險費。城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費。
計算應繳納的失業保險費數額，要考慮兩個因素：一是繳費基數，即明確繳費的范圍。如企業所得稅的基數是企業所得額。從國外有關規定看，失業保險費的繳費基數一般為工資，單位為工資總額，個人為本人工資。二是費率，即繳費義務人按照規定的繳費基數繳納失業保險費的比例。定率征收失業保險費是我國失業保險制度建立以來一直采用的做法，也是國際通行做法。
《失業保險條例》規定，城鎮企業事業單位的繳費基數為本單位工資總額，個人繳費基數為本人工資額。單位工資總額按照國家有關工資政策予以認定其構成和計算方式。它是指單位在一定時期內直接支付給本單位全部職工的勞動報酬總額。包括計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、加班加點工資以及特殊情況下支付的工資。本人工資是指由單位支付的勞動報酬，包括計時工資或計件工資、獎金、津貼和補貼、加班加點工資等，不包括其他來源的收入。
在確定繳費基數時，各地可以根據情況統一規定各單位以哪一個時期的工資總額和工資額為繳費基數。如：可以上一年度單位工資總額為基數，平攤到本年度各個月份，每月按相同數額征收；可以上月單位工資總額為基數，按實際發生數確定征收數額；對工資總額不易認定的，可由負責征繳的機構參照當地工資水平和該單位生產經營狀況核定繳費基數。個人繳費基數的確定方法應與單位相一致。
上述工資總額，包括了單位招用的農民合同制工人的工資部分，但農民合同制工人個人不繳費，合同期滿不再續訂或提前解除勞動合同的，支付給一次性生活補助。這樣規定，主要考慮農民合同制工人流動性較強，且離開原單位后可以回鄉務農，有一定生活保障，應與城鎮失業人員有所區別，采取支付一次性生活補助的辦法較為可行。對農民合同制工人采取不同辦法，既維護了他們的合法權益，也與目前尚不具備城鄉一體、待遇統一的現實相適應，這是對失業保險制度的一項重要政策。
五、為什么要擴大失業保險覆蓋范圍？
《失業保險條例》（以下簡稱《條例》）的適用范圍即失業保險覆蓋范圍，是指《條例》的效力，也就是失業保險條例適用于哪些單位、哪些人。研究和解決《條例》的適用范圍，對實施《條例》具有重要意義。
從國外失業保險的發展歷史和現狀看，每個國家都是根據本國的國情和不同的發展階段設計調整失業保險適用范圍的。目前，建立了失業保險制度的70個國家和地區，在適用范圍上，因失業保險項目不同而有所不同。有的國家覆蓋范圍較寬，如加拿大，失業保險覆蓋了所有工資收入者，包括聯邦政府的雇員。私營企業的經營者、個體業主以及收入、工作時間達不到規定標準的人員和臨時工不能參加失業保險。美國，聯邦立法規定的覆蓋范圍是工商企業雇員、一年有20周雇用4人或4人以上的非盈利機構的雇員。鐵路雇員、聯邦雇員和退役軍人實行特別的聯邦保險項目。
我國失業保險制度建立以來，覆蓋范圍逐步擴大。1986年，為配合勞動合同制度和《破產法》的試行，國務院發布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，其適用范圍是國營企業中的四類人員：宣告破產企業的職工，瀕臨破產企業法定整頓期間被精減的職工，企業終止、解除勞動合同的工人和企業辭退的職工。1993年，為適應經濟體制改革特別是《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》的實施，國務院發布了《國有企業職工待業保險規定》，其適用范圍從原來的四類人員擴大到七類九種人員，即：撤銷和解散企業的職工，停產整頓企業被精減的職工，企業辭退、除名或者開除的職工，宣告破產企業的職工，瀕臨破產企業法定整頓期間被精減的職工，依照法律、法規規定或者按照省、自治區、直轄市人民政府規定享受失業保險的其他職工。另外，實行企業化管理的事業單位職工也納入失業保險范圍。近幾年，不少地方根據本地實際，通過制定地方法規和規章進一步擴大了覆蓋范圍，將城鎮集體企業、外商投資企業和私營企業以及部分機關、團體和非企業化管理事業單位納入失業保險。《條例》根據建立適應社會主義市場經濟體制的社會保障體系和就業機制的要求，在總結成功經驗的基礎上，進一步擴大了失業保險的覆蓋范圍，將城鎮所有企業、事業單位及其職工都納入了失業保險的范圍，這是我國失業保險制度更加完善的重要標志。
逐步擴大覆蓋范圍是失業保險制度的發展方向。勞動力在不同所有制、產業和行業之間的有序流動是勞動力資源和其他經濟資源實現合理配置的重要手段，是建立市場就業機制和社會主義市場經濟體制的需要。勞動力能否按照市場原則實現流動，取決于多種因素，社會保障制度的覆蓋范圍是其中一個關鍵因素。能否進入社會保障的范圍對大多數勞動者具有重要意義。從我國社會保障制度的發展過程看，國有企業最先建立了社會保障制度，但其他所有制企業相對滯后，多數事業單位仍延續了傳統的保障模式。這種狀況造成國有企業富余人員大量積淀，而其他類型企業在引進所需人才上缺乏更有效的手段，嚴重阻礙了市場經濟體制的建立，影響了國有企業的改革和非國有經濟的發展。針對這一現實，養老、醫療、失業等社會保險項目都把擴大覆蓋范圍作為改革方向，做了大量基礎工作。就失業保險而言，經過十三年的發展，建立了較為完善的管理體制，積累了較為豐富的實踐經驗，加上深化改革的驅動和經濟社會發展的需要，擴大覆蓋范圍的條件已經成熟。擴大覆蓋范圍既是必要的，也是可行的。
從目前情況看，擴大覆蓋范圍的重點是非國有企業和非企業化管理事業單位。改革開放二十年的實踐證明，非國有企業在推動經濟發展、擴大就業空間方面具有重要作用。為非國有企業的從業人員提供失業保險，有利于勞動力向這些企業流動，既可以減輕國有企業的就業壓力，也可以促進非國有企業更快地發展。同時，也是體現社會保障制度普遍性、平等性的需要。非企業化管理事業單位是事業單位的主要構成，人數在2000萬人左右。根據中央關于事業單位改革的精神，其人事制度要進行改革，按照市場原則優化人員結構、減員增效將成為事業單位的必然選擇。將事業單位及其職工納入失業保險，對事業單位特別是國有事業單位市場用人機制的形成和自身發展具有重要意義。
城鎮企業和事業單位招用的農民合同制工人納入失業保險范圍是形勢發展的需要。改革開放后，農村勞動力進城務工規模加大，速度加快。客觀上，一部分農村勞動者已成為城鎮勞動力的組成部分，成為經濟建設的一支重要力量。將城鎮企業和事業單位中與之建立穩定勞動關系的農村勞動者納入失業保險，有利于保護這部分人的合法權益，也有利于均衡企業的用工成本。
根據《條例》的規定，社會團體及其專職人員、民辦非企業單位及其職工、城鎮有雇工的個體工商戶及其雇工可否納入失業保險范圍，由各省級人民政府確定。這就為失業保險全覆蓋提供了法律依據。可以說，《條例》的實施，從根本上解決了失業保險廣覆蓋的問題。
