一、什么是失業(yè)保險？他有哪些特點？

失業(yè)保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業(yè)而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質(zhì)幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫安置和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)等方面，其中社會保險包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險五個項目。

　　失業(yè)保險具有如下幾個主要特點：

　　一是普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動者失業(yè)后的基本生活而建立的，其覆蓋范圍包括勞動力隊伍中的大部分成員。因此，在確定適用范圍時，參保單位應不分部門和行業(yè)，不分所有制性質(zhì)，其職工應不分用工形式，不分家居城鎮(zhèn)、農(nóng)村，解除或終止勞動關(guān)系后，只要本人符合條件，都有享受失業(yè)保險待遇的權(quán)利。分析我國失業(yè)保險適用范圍的變化情況，呈逐步擴大的趨勢，從國營企業(yè)的四種人到國有企業(yè)的七類九種人和企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工，再到《失業(yè)保險條例》規(guī)定的城鎮(zhèn)所有企業(yè)事業(yè)單位及其職工，充分體現(xiàn)了普遍性原則。

　　二是強制性。它是通過國家制定法律、法規(guī)來強制實施的。按照規(guī)定，在失業(yè)保險制度覆蓋范圍內(nèi)的單位及其職工必須參加失業(yè)保險并履行繳費義務。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，不履行繳費義務的單位和個人都應當承擔相應的法律責任。

　　三是互濟性。失業(yè)保險基金主要來源于社會籌集，由單位、個人和國家三方共同負擔，繳費比例、繳費方式相對穩(wěn)定，籌集的失業(yè)保險費，不分來源渠道，不分繳費單位的性質(zhì)，全部并入失業(yè)保險基金，在統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度使用以發(fā)揮互濟功能。

二、失業(yè)保險基金由哪幾項構(gòu)成？

《失業(yè)保險條例》規(guī)定：失業(yè)保險基金由下列各項構(gòu)成：（一）城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工繳納的失業(yè)保險費；（二）失業(yè)保險基金的利息；（三）財政補貼；（四）依法納入失業(yè)保險基金的其他資金。

　　失業(yè)保險基金是社會保險基金中的一種專項基金。其特點：一是強制性。即：國家以法律規(guī)定的形式，向規(guī)定范圍內(nèi)的用人單位、個人征繳社會保險費。繳費義務人必須履行繳費義務，否則構(gòu)成違法行為，承擔相應的法律責任。也就是說，哪些單位、哪些人員要繳費，如何繳費都是由國家規(guī)定的，單位或個人沒有選擇的自由。二是無償性。即：國家征收社會保險費后，　不需要償還，也不需要向繳費義務人支付任何代價。三是固定性。即：國家根據(jù)社會保險事業(yè)的需要，事先規(guī)定社會保險費的繳費對象、繳費基數(shù)和繳費比例。在征收時，不因繳費義務人的具體情況而隨意調(diào)整。固定性還體現(xiàn)在社會保險基金的使用上，實行專款專用。

　　建立失業(yè)保險基金是失業(yè)保險制度的重要內(nèi)容。其他國家一般采取五種方式籌集失業(yè)保險所需資金：一是由雇主和雇員雙方負擔；二是由雇主和國家雙方負擔；三是由雇員和國家雙方負擔；四是由國家、雇員和雇主三方負擔；五是全部由雇主負擔。全部由雇主負擔失業(yè)保險所需資金的國家，主要采取征收保險稅的辦法，目前只有個別國家采用。各國主要采取的是征繳費用、建立基金的方式。   我國失業(yè)保險制度建立以來，一直實行基金制，在基金來源上采取用人單位繳費和財政補貼的方式。實踐證明，基金制與我國經(jīng)濟發(fā)展水平是相適應的，可以為失業(yè)保險提供穩(wěn)定的資金來源。但由于只限于用人單位繳費，職工個人不繳費，造成收繳數(shù)額有限，基金承受能力弱。若大幅度提高征繳比例，勢必增加用人單位負擔。在目前國家財力尚不充足和一些企業(yè)經(jīng)營狀況較為困難的情況下，適當提高用人單位繳費比例，并實行個人繳費較為可行，也有利于增強職工個人的保險意識。

　　失業(yè)保險費是失業(yè)保險基金的主要來源。因此，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及其職工應當按照規(guī)定，及時、足額繳納失業(yè)保險費，以保證基金的支付能力，切實保障失業(yè)人員基本生活和促進再就業(yè)所需資金支出。發(fā)展失業(yè)保險事業(yè)是國家的一項重要職責，一方面政府要組織好失業(yè)保險費的征繳和管理工作，另一方面在失業(yè)保險費不能滿足需要時，也有責任通過財政補貼的形式保證基金支出的需要。征繳的失業(yè)保險費按規(guī)定存入銀行或購買國債，取得的利息收入并入基金，這是保證基金不貶值的重要措施。其他資金是指按規(guī)定加收的滯納金及應當納入失業(yè)保險基金的其他資金。罰款不在此列。

三、失業(yè)保險基金在什么范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用？

《失業(yè)保險條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定：失業(yè)保險基金在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌；其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定。

　　統(tǒng)籌層次是指失業(yè)保險基金在一定的行政區(qū)域內(nèi)實行統(tǒng)一籌集、管理和使用的管理形式。1993年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》規(guī)定，失業(yè)保險基金實行市、縣統(tǒng)籌。《條例》在此基礎上，對統(tǒng)籌層次作了相應調(diào)整。提高統(tǒng)籌層次，有利于發(fā)揮失業(yè)保險的互濟作用，增強基金承受能力。

　　《條例》根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和失業(yè)保險工作現(xiàn)狀，規(guī)定了相應的統(tǒng)籌形式。規(guī)定直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌，這將原來大部分實行縣級統(tǒng)籌的地區(qū)提高為市級（地級市）統(tǒng)籌。這樣規(guī)定主要考慮直轄市和設區(qū)的市經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，工作基礎較好，市場就業(yè)機制正在逐步形成，有條件實行全市統(tǒng)籌。在具體實施過程中，各地可以結(jié)合實際情況，確定不同的全市統(tǒng)籌的實現(xiàn)方式，可以統(tǒng)一管理和調(diào)度使用全部基金，也可以統(tǒng)籌調(diào)劑使用部分基金，以充分發(fā)揮基金保障失業(yè)人員基本生活和促進再就業(yè)的功能。其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次，由各省、自治區(qū)根據(jù)情況確定。

　　根據(jù)我國行政區(qū)劃，城市分為三種：一是直轄市，目前有北京市、天津市、上海市和重慶市；二是地級市，即設區(qū)的市，截止1997年底，全國共有設區(qū)的市222個，市轄區(qū)727個；三是縣級市，全國共有縣級市442個。其他行政區(qū)域包括72個地區(qū)（主要分布在中西部地區(qū)）、30個自治州（主要分布在云南、青海、新疆等省、自治區(qū)），8個盟（全部在內(nèi)蒙古自治區(qū)），這些行政區(qū)域所轄936個縣。

四、參加失業(yè)保險的單位和個人應繳納的失業(yè)保險費如何計算？

《失業(yè)保險條例》規(guī)定：城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險費。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險費。

　　計算應繳納的失業(yè)保險費數(shù)額，要考慮兩個因素：一是繳費基數(shù)，即明確繳費的范圍。如企業(yè)所得稅的基數(shù)是企業(yè)所得額。從國外有關(guān)規(guī)定看，失業(yè)保險費的繳費基數(shù)一般為工資，單位為工資總額，個人為本人工資。二是費率，即繳費義務人按照規(guī)定的繳費基數(shù)繳納失業(yè)保險費的比例。定率征收失業(yè)保險費是我國失業(yè)保險制度建立以來一直采用的做法，也是國際通行做法。

　　《失業(yè)保險條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的繳費基數(shù)為本單位工資總額，個人繳費基數(shù)為本人工資額。單位工資總額按照國家有關(guān)工資政策予以認定其構(gòu)成和計算方式。它是指單位在一定時期內(nèi)直接支付給本單位全部職工的勞動報酬總額。包括計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、加班加點工資以及特殊情況下支付的工資。本人工資是指由單位支付的勞動報酬，包括計時工資或計件工資、獎金、津貼和補貼、加班加點工資等，不包括其他來源的收入。

　　在確定繳費基數(shù)時，各地可以根據(jù)情況統(tǒng)一規(guī)定各單位以哪一個時期的工資總額和工資額為繳費基數(shù)。如：可以上一年度單位工資總額為基數(shù)，平攤到本年度各個月份，每月按相同數(shù)額征收；可以上月單位工資總額為基數(shù)，按實際發(fā)生數(shù)確定征收數(shù)額；對工資總額不易認定的，可由負責征繳的機構(gòu)參照當?shù)毓べY水平和該單位生產(chǎn)經(jīng)營狀況核定繳費基數(shù)。個人繳費基數(shù)的確定方法應與單位相一致。

　　上述工資總額，包括了單位招用的農(nóng)民合同制工人的工資部分，但農(nóng)民合同制工人個人不繳費，合同期滿不再續(xù)訂或提前解除勞動合同的，支付給一次性生活補助。這樣規(guī)定，主要考慮農(nóng)民合同制工人流動性較強，且離開原單位后可以回鄉(xiāng)務農(nóng)，有一定生活保障，應與城鎮(zhèn)失業(yè)人員有所區(qū)別，采取支付一次性生活補助的辦法較為可行。對農(nóng)民合同制工人采取不同辦法，既維護了他們的合法權(quán)益，也與目前尚不具備城鄉(xiāng)一體、待遇統(tǒng)一的現(xiàn)實相適應，這是對失業(yè)保險制度的一項重要政策。

五、為什么要擴大失業(yè)保險覆蓋范圍？

《失業(yè)保險條例》（以下簡稱《條例》）的適用范圍即失業(yè)保險覆蓋范圍，是指《條例》的效力，也就是失業(yè)保險條例適用于哪些單位、哪些人。研究和解決《條例》的適用范圍，對實施《條例》具有重要意義。

　　從國外失業(yè)保險的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀看，每個國家都是根據(jù)本國的國情和不同的發(fā)展階段設計調(diào)整失業(yè)保險適用范圍的。目前，建立了失業(yè)保險制度的70個國家和地區(qū)，在適用范圍上，因失業(yè)保險項目不同而有所不同。有的國家覆蓋范圍較寬，如加拿大，失業(yè)保險覆蓋了所有工資收入者，包括聯(lián)邦政府的雇員。私營企業(yè)的經(jīng)營者、個體業(yè)主以及收入、工作時間達不到規(guī)定標準的人員和臨時工不能參加失業(yè)保險。美國，聯(lián)邦立法規(guī)定的覆蓋范圍是工商企業(yè)雇員、一年有20周雇用4人或4人以上的非盈利機構(gòu)的雇員。鐵路雇員、聯(lián)邦雇員和退役軍人實行特別的聯(lián)邦保險項目。

　　我國失業(yè)保險制度建立以來，覆蓋范圍逐步擴大。1986年，為配合勞動合同制度和《破產(chǎn)法》的試行，國務院發(fā)布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，其適用范圍是國營企業(yè)中的四類人員：宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工，瀕臨破產(chǎn)企業(yè)法定整頓期間被精減的職工，企業(yè)終止、解除勞動合同的工人和企業(yè)辭退的職工。1993年，為適應經(jīng)濟體制改革特別是《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》的實施，國務院發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，其適用范圍從原來的四類人員擴大到七類九種人員，即：撤銷和解散企業(yè)的職工，停產(chǎn)整頓企業(yè)被精減的職工，企業(yè)辭退、除名或者開除的職工，宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工，瀕臨破產(chǎn)企業(yè)法定整頓期間被精減的職工，依照法律、法規(guī)規(guī)定或者按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定享受失業(yè)保險的其他職工。另外，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工也納入失業(yè)保險范圍。近幾年，不少地方根據(jù)本地實際，通過制定地方法規(guī)和規(guī)章進一步擴大了覆蓋范圍，將城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)和私營企業(yè)以及部分機關(guān)、團體和非企業(yè)化管理事業(yè)單位納入失業(yè)保險。《條例》根據(jù)建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的社會保障體系和就業(yè)機制的要求，在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎上，進一步擴大了失業(yè)保險的覆蓋范圍，將城鎮(zhèn)所有企業(yè)、事業(yè)單位及其職工都納入了失業(yè)保險的范圍，這是我國失業(yè)保險制度更加完善的重要標志。

　　逐步擴大覆蓋范圍是失業(yè)保險制度的發(fā)展方向。勞動力在不同所有制、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)之間的有序流動是勞動力資源和其他經(jīng)濟資源實現(xiàn)合理配置的重要手段，是建立市場就業(yè)機制和社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。勞動力能否按照市場原則實現(xiàn)流動，取決于多種因素，社會保障制度的覆蓋范圍是其中一個關(guān)鍵因素。能否進入社會保障的范圍對大多數(shù)勞動者具有重要意義。從我國社會保障制度的發(fā)展過程看，國有企業(yè)最先建立了社會保障制度，但其他所有制企業(yè)相對滯后，多數(shù)事業(yè)單位仍延續(xù)了傳統(tǒng)的保障模式。這種狀況造成國有企業(yè)富余人員大量積淀，而其他類型企業(yè)在引進所需人才上缺乏更有效的手段，嚴重阻礙了市場經(jīng)濟體制的建立，影響了國有企業(yè)的改革和非國有經(jīng)濟的發(fā)展。針對這一現(xiàn)實，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險項目都把擴大覆蓋范圍作為改革方向，做了大量基礎工作。就失業(yè)保險而言，經(jīng)過十三年的發(fā)展，建立了較為完善的管理體制，積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗，加上深化改革的驅(qū)動和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，擴大覆蓋范圍的條件已經(jīng)成熟。擴大覆蓋范圍既是必要的，也是可行的。

　　從目前情況看，擴大覆蓋范圍的重點是非國有企業(yè)和非企業(yè)化管理事業(yè)單位。改革開放二十年的實踐證明，非國有企業(yè)在推動經(jīng)濟發(fā)展、擴大就業(yè)空間方面具有重要作用。為非國有企業(yè)的從業(yè)人員提供失業(yè)保險，有利于勞動力向這些企業(yè)流動，既可以減輕國有企業(yè)的就業(yè)壓力，也可以促進非國有企業(yè)更快地發(fā)展。同時，也是體現(xiàn)社會保障制度普遍性、平等性的需要。非企業(yè)化管理事業(yè)單位是事業(yè)單位的主要構(gòu)成，人數(shù)在2000萬人左右。根據(jù)中央關(guān)于事業(yè)單位改革的精神，其人事制度要進行改革，按照市場原則優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、減員增效將成為事業(yè)單位的必然選擇。將事業(yè)單位及其職工納入失業(yè)保險，對事業(yè)單位特別是國有事業(yè)單位市場用人機制的形成和自身發(fā)展具有重要意義。

　　城鎮(zhèn)企業(yè)和事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人納入失業(yè)保險范圍是形勢發(fā)展的需要。改革開放后，農(nóng)村勞動力進城務工規(guī)模加大，速度加快。客觀上，一部分農(nóng)村勞動者已成為城鎮(zhèn)勞動力的組成部分，成為經(jīng)濟建設的一支重要力量。將城鎮(zhèn)企業(yè)和事業(yè)單位中與之建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)村勞動者納入失業(yè)保險，有利于保護這部分人的合法權(quán)益，也有利于均衡企業(yè)的用工成本。

　　根據(jù)《條例》的規(guī)定，社會團體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、城鎮(zhèn)有雇工的個體工商戶及其雇工可否納入失業(yè)保險范圍，由各省級人民政府確定。這就為失業(yè)保險全覆蓋提供了法律依據(jù)。可以說，《條例》的實施，從根本上解決了失業(yè)保險廣覆蓋的問題。